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2019年10月31日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(下稱《決定》)明確提出國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)、路線圖和具體措施，描繪了中國社會未來發(fā)展的藍(lán)圖。堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義，必須堅(jiān)定走中國特色社會主義法治道路，維護(hù)憲法權(quán)威，以憲法凝聚社會共識。《決定》從國家發(fā)展的戰(zhàn)略高度，強(qiáng)調(diào)了憲法在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化過程中的作用，明確要求“健全保證憲法全面實(shí)施的體制機(jī)制”，充分發(fā)揮憲法在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用。

憲法與國家治理

憲法與國家治理體系具有十分密切的關(guān)系。國家治理體系作為國家的制度體系，取決于國家目標(biāo)與根本任務(wù)。我國憲法的重要特點(diǎn)之一是，在憲法序言和總綱中規(guī)定國家發(fā)展目標(biāo)與任務(wù)。憲法序言規(guī)定，本憲法以法律形式確認(rèn)了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù)，是國家根本法，具有最高的法律效力。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度，實(shí)行中國特色社會主義，形成鮮明的中國憲法特色。《決定》指出，中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系，國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開。可以說，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)是“建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國”，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。

《決定》的重大亮點(diǎn)之一是根據(jù)中國特色社會主義制度的性質(zhì)與功能，把支撐中國特色社會主義的國家制度分為根本制度、基本制度與重要制度，進(jìn)一步展現(xiàn)了中國的國家制度優(yōu)勢，體現(xiàn)了在國際舞臺上進(jìn)行制度競爭的國家能力。無論何種類型的國家制度，其正當(dāng)性與合法性都來源于憲法。如黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的憲法依據(jù)是憲法序言與憲法第1條，即中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。人民當(dāng)家作主制度體系是國家性質(zhì)的必然要求，也是人民代表大會制度的本質(zhì)要求，體現(xiàn)人民主體地位。

國家治理是綜合的、開放的概念，包括多元的治理主體、不同治理主體之間的互動、不同機(jī)制的協(xié)同以及法治的保障作用。《決定》強(qiáng)調(diào)要化解社會各種矛盾，提高防御社會風(fēng)險的能力。憲法在國家治理中發(fā)揮著凝聚社會共識的重要作用，發(fā)揮好憲法的作用，有助于在國家治理中平衡各種利益，解決利益沖突，維護(hù)社會穩(wěn)定，在憲法框架內(nèi)進(jìn)行理性對話與溝通，降低社會治理成本，營造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。

憲法與法治體系

《決定》提出“堅(jiān)持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力”，強(qiáng)調(diào)“建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的內(nèi)在要求”。

從法律體系到法治體系是中國法治發(fā)展與進(jìn)步的重要標(biāo)志，而法治體系的基礎(chǔ)是憲法，無論是法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系以及黨內(nèi)的法規(guī)體系，任何環(huán)節(jié)都不能脫離憲法，要體現(xiàn)憲法精神。

按照憲法要求，所有的立法要體現(xiàn)憲法精神，將人權(quán)保障的理念體現(xiàn)在法律法規(guī)體系中，使人民當(dāng)家作主制度具有憲法保障。法治的生命在于實(shí)施，高效的法治實(shí)施體系取決于憲法實(shí)施的狀況與程度。從某種意義上，憲法實(shí)施是法治實(shí)施的核心環(huán)節(jié)，沒有有效的憲法實(shí)施，無法落實(shí)法治實(shí)施體系。法治監(jiān)督體系要體現(xiàn)憲法的權(quán)力制約與監(jiān)督，以有效的制度保障“一切權(quán)力屬于人民”的原則。堅(jiān)持人民代表大會下的中國權(quán)力體系，使公權(quán)力的運(yùn)行受憲法規(guī)范的約束，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，防止公權(quán)力濫用。法治保障體系以憲法監(jiān)督為基礎(chǔ)，體現(xiàn)法治實(shí)現(xiàn)的制度與程序機(jī)制。如審判機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)，以憲法為審判工作的依據(jù)，提高法官的憲法意識。黨內(nèi)法規(guī)體系是完善法治體系的重要內(nèi)容，集中體現(xiàn)法治發(fā)展的中國特色，在憲法的基礎(chǔ)上，將依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，落實(shí)“黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動”原則，積極推進(jìn)依憲治國的進(jìn)程。

健全保證憲法全面實(shí)施的體制機(jī)制

《決定》根據(jù)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，針對憲法實(shí)施面臨的新挑戰(zhàn)、新問題，明確提出“健全保證憲法全面實(shí)施的體制機(jī)制”問題。

認(rèn)真研究憲法實(shí)施的體制機(jī)制問題。長期以來，憲法實(shí)施是公眾普遍關(guān)注的重大問題之一，也是法治建設(shè)中的難點(diǎn)問題。隨著全面實(shí)現(xiàn)依法治國，憲法實(shí)施工作雖取得了成績，如設(shè)立憲法日、憲法宣誓制度、設(shè)立憲法和法律委員會、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)備案審查等，但總體上離法治發(fā)展的需要與公眾的期待仍有一定差距，憲法實(shí)施效果仍有待提高。原因是多方面的，其中不容忽視的原因之一是沒有解決好體制機(jī)制問題。如憲法監(jiān)督的專門化與程序化方面進(jìn)展緩慢，雖設(shè)立了憲法和法律委員會，但具體運(yùn)行機(jī)制與程序仍需要進(jìn)一步完善。又如，審判機(jī)關(guān)對憲法實(shí)施發(fā)揮重要作用，但目前沒有建立審判機(jī)關(guān)與憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)之間的有效合作機(jī)制。立法法規(guī)定的有權(quán)行使違憲違法審查要求權(quán)的五大機(jī)關(guān)仍缺乏啟動合憲性審查動力，迄今沒有個案的出現(xiàn)。因此，認(rèn)真研究憲法實(shí)施體制機(jī)制是關(guān)系國家治理體系現(xiàn)代化的重大問題，應(yīng)給予高度重視并加以解決。

積極推進(jìn)“依憲治國、依憲執(zhí)政”。習(xí)近平總書記指出，“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施”，并把憲法實(shí)施提升到與國家前途、人民命運(yùn)息息相關(guān)的高度。“依憲治國，依憲執(zhí)政”理念，要求執(zhí)政黨“必須依據(jù)憲法治國理政”，以“履行好執(zhí)政興國的重大職責(zé)”。這表明，在國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中，執(zhí)政黨積極將憲法理念引入執(zhí)政活動，高度重視憲法的地位與作用，努力將“依憲治國”理念落實(shí)到具體的執(zhí)政活動中。

堅(jiān)持憲法法律至上原則，維護(hù)人民主體地位。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本目標(biāo)是不斷回應(yīng)人民對美好生活的向往，保障人民的尊嚴(yán)、自由與權(quán)利，確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。新中國成立70年來，中國人民創(chuàng)造了豐富的憲法實(shí)踐，為人民謀幸福是我國人權(quán)事業(yè)的主旋律。2004年通過修憲，將“國家尊重和保障人權(quán)”寫進(jìn)憲法，使之成為國家的主流價值，明確了國家治理的價值目標(biāo)。

落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制。2014年10月28日，黨的十八屆四中全會把“健全憲法解釋程序機(jī)制”作為加強(qiáng)憲法實(shí)施的首要措施。明確要求“落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制”，說明憲法解釋在憲法實(shí)施中的重要作用。但目前憲法解釋仍缺乏具體實(shí)踐。隨著社會主義法治體系的完善，根據(jù)實(shí)踐的需要，選擇適宜條文進(jìn)行解釋是必要的。要提高對憲法解釋工作重要性的認(rèn)識，該解釋的條文要解釋，實(shí)現(xiàn)憲法解釋工作的法治化、程序化、制度化與常態(tài)化。全國人大常委會作為憲法解釋機(jī)關(guān)，應(yīng)積極落實(shí)相關(guān)要求，盡快制定憲法解釋程序法，開展解釋工作，以回應(yīng)社會各界對憲法問題的關(guān)切，使憲法解釋成為消除社會沖突與爭議的重要形式。

繼續(xù)推進(jìn)合憲性審查工作。黨的十九大提出“推進(jìn)合憲性審查工作”，《決定》再次強(qiáng)調(diào)合憲性審查工作重要性。在合憲性審查工作中，我們要區(qū)分合法性與合憲性審查的不同功能與界限，不能將兩者混同起來，既不能以合法性審查代替合憲性審查，也不能以立法中的合憲性推定直接代替合憲性的功能。要尊重合憲性審查規(guī)律，大膽探索人民代表大會制度下合憲性審查的制度模式。比如，對在特定歷史時期制定的一些決定、決議，如確實(shí)不符合憲法精神，可以進(jìn)行合憲性審查。如審查后認(rèn)為違反憲法，就要依照憲法規(guī)定撤銷或者變更。完善行使違憲違法審查的要求與建議權(quán)的程序機(jī)制，提倡以個案為基礎(chǔ)，啟動合憲性審查程序。

培育領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識。領(lǐng)導(dǎo)干部要率先遵守憲法，維護(hù)憲法權(quán)威，不得有超越憲法和法律的特權(quán)。要在全社會營造尊重憲法、遵守憲法的氛圍。習(xí)近平總書記指出，全面依法治國要抓好領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學(xué)法守法用法，任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法，唯有如此，才能真正維護(hù)憲法權(quán)威，充分發(fā)揮憲法在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用，以回應(yīng)人民群眾對美好生活的向往。