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早晨7點左右起床，9點左右吃完早飯出門買菜，買完菜回家收拾家務，中午吃點水果之后休息，下午四五點鐘吃晚飯，接著在小區里遛彎兒。

這是北京市大興區舊宮鎮某小區居民毛女士大多數日子的活動軌跡。毛女士今年65歲，感覺退休之后“無所事事”。

近日發布的《社會保障綠皮書：中國社會保障發展報告(2020)No.11》(以下簡稱《社會保障綠皮書》)認為，這正是我國養老服務體系建設在“十四五”時期(2021年至2025年)必須打通的“堵點”、消除的“痛點”之一，即目前的養老服務不能讓老年人老有所為。

在《社會保障綠皮書》課題組看來，養老服務體系建設的其他“堵點”“痛點”還包括：居家養老與機構養老之間仍不協調、醫養在“結合”方面仍需下功夫等，以至于無法滿足老年人多樣化多層次的養老服務需求。

實施積極老齡化戰略

鼓勵老年人老有所為

7月7日下午，在小區一棟居民樓下，《法制日報》記者見到了正在和老街坊聊天的毛女士。此時，太陽已經偏西，有風，正適合納涼。

毛女士退休前是一名教師，十幾年前為了孫子上學，搬到這套房子里，把自己位于城里的一套房子騰給孫子住。

老兩口想孫子時，會趁著周末開車把孫子接到身邊“放放風”。孫子不在身邊時，他們每天就是買菜做飯干家務。

“年輕的時候愛打羽毛球，也愛游泳，最喜歡的還是旅游。”毛女士在回憶自己的青春歲月時說。

“剛搬到大興時還能繞著居民樓遛彎兒十幾圈，但現在歲數大了，身體不好，最近幾天都沒出門。”毛女士一臉苦笑。

在毛女士看來，與退休前最大的差別，是退休后不知道能干點啥。

近日發布的《社會保障綠皮書》認為，黨的十八大以來，我國養老服務業進入了快速發展時期。特別是自《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》頒布以來，以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系已經基本形成。

根據民政部的數據，截至2019年年末，全國共有養老機構和設施17.77萬個，養老服務床位754.6萬張。

但目前養老服務體系建設發展不平衡的問題仍然存在，養老服務的總體質量和水平仍然不能令人滿意，養老服務的供給與老年人的需求仍然存在脫節等問題。

因此，《社會保障綠皮書》撰稿人、中共中央黨校(國家行政學院)社會和生態文明教研部教授青連斌認為，“十四五”時期，養老服務體系建設必須打通“堵點”，消除“痛點”，持續完善居家社區機構養老相協調、醫養相結合的養老服務體系。

老年人無所事事正是其中一個“堵點”和“痛點”，其背后是我國應對人口老齡化戰略和政策體系仍存在短板。

青連斌認為，面對我國日益嚴峻的人口老齡化形勢及其挑戰，相關部門制定和實施了健康老齡化規劃。

“老年人不僅需要健康、長壽，而且需要積極參與社會經濟文化和公共事務，老年人是社會的寶貴資源，他們仍然是社會財富的創造者和社會發展進步的積極貢獻者。”青連斌稱，必須適時把我國應對人口老齡化戰略和政策體系從健康老齡化轉向積極老齡化并落地實施，老年人不僅要老有所養、老有所依，也要老有所學、老有所樂、老有所為。

北京師范大學中國公益研究院助理院長高云霞在接受《法制日報》記者采訪時稱，積極老齡化非常重要，因為絕大部分老年人仍然健康且充滿活力，他們的自我價值的實現和社會交往也會促進其健康，所以，確實需要從養老服務規劃方面出臺更多的扶持政策，比如鼓勵開辦老年大學、支持老年人就業創業。

制度化明確居家養老

人財物支持不拖后腿

考慮到自己和老伴兒年紀越來越大，老兩口開始考察附近的養老院，但一家一家看下來，也沒找到可心的養老機構。

“如果突然犯病了，要是不死，老伴兒照顧不了我，那就得去養老院。”毛女士說。

但毛女士還有另外一個考慮，那就是等孫子長大后，老兩口搬回城里住，孫子一家回大興住。

在她看來，城里的房子足夠他們居住，社區養老設施齊全，有老年活動站，有針對獨居老人、空巢老年人的專門服務，有社區衛生服務站，能滿足自己的飲食需求、醫療需求、家庭衛生需求，“住家里就能養老”。

根據青連斌的研究，在“十二五”期間，養老服務體系建設的重點實際上是放在機構養老方面，為此出臺了包括建設補貼和運營補貼等激勵措施，支持養老機構的建設和增加床位供給。“十三五”時期，我國發展養老服務的政策思路有所調整，居家養老的基礎地位得到重視，新的養老服務體系初步形成。

高云霞認為，在東方文化背景下，老年人還是傾向于生活在熟悉的環境中，在社區就近養老，在“十二五”期間我國以機構養老為主背后的原因在于長期以來養老服務發展的慣性所致，畢竟我國的養老服務是從機構起步，機構養老在專業化服務體系方面也是走在前列，由此形成機構養老為主的地位。

高云霞稱，但北京的“9064”(到2020年實現90%的老年人居家養老，6%的老年人社區養老，4%的老年人機構養老)和上海的“9073”(90%家庭自我照顧，7%社區居家養老服務，3%機構養老)等地方實踐卻說明，老年人居家和社區養老才是社會發展的趨勢，未來應該成為養老服務體系的主流。

《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》頒布以來，國務院辦公廳、民政部及相關部門配套出臺50多件具體指導性文件，涵蓋了養老服務各個領域，“養老服務政策框架基本確立”。

青連斌認為，“十四五”期間，發展養老服務的重點、需要打通的一個“堵點”是，必須從以前重機構、輕居家轉變到打牢居家養老的基礎上來，滿足大多數老年人居家養老服務的需求，“國家在發展居家養老服務方面出臺許多政策，關鍵是落實到位”。

在高云霞看來，從制度供給的角度看，在各地實踐和國家政策的基礎上，亟須在國家層面通過立法對居家養老的地位予以制度化明確，同時從人財物等方面健全和完善居家養老服務支持體系。

為醫養結合提供保障

解決老年人就醫難題

毛女士提出了自己對居家養老的期待：“除了有老年飯桌之外，有老年醫務室，量量血壓，突發疾病能幫著聯系醫院。”

在青連斌看來，醫養結合不能很好 “結合”，不能解決老年人的看病問題，也是一個“堵點”和“痛點”。

青連斌分析認為，養老機構“醫養結合”的“醫”，主要包括兩個方面：一是醫療，二是護理。

醫療包括，養老機構以不同形式為入住老年人提供醫療衛生服務，醫療衛生機構為養老機構開通預約就診綠色通道，為入住老年人提供醫療巡診、健康管理、保健咨詢、預約就診、急診急救、中醫養生保健等服務，確保入住老年人能夠得到及時有效的醫療救治。

護理則是養老機構作為醫院醫療救治后的老人的后期康復護理場所，為老年人提供康復期護理、穩定期生活照料以及臨終關懷等健康和養老服務。養老機構在醫養結合中的職能定位，最主要的是養老機構內設醫療機構，直接為入住老人提供醫療服務。

青連斌稱，養老機構可根據服務需求和自身能力，按相關規定申請開辦老年病醫院、康復醫院、護理院、中醫醫院、臨終關懷機構等，也可內設醫務室或護理站，提高養老機構提供基本醫療服務的能力。“養老機構要避免一哄而起內設醫療機構的做法”。

青連斌還提醒說，醫養結合的“醫”，應該嚴格同醫院的醫療服務區分開來。醫養結合、醫養融合發展，不應該簡單地理解為養老院內設醫院，醫院直接開辦養老院。

“從機構養老來講，醫養結合的主體和主角是養老機構，衛生和醫療部門是配角，是配合和支持養老機構開展醫養結合、醫養融合發展的一方。從居家養老和社區養老來講，醫養結合的主體和主角是衛生和醫療機構，主要是開展社區醫療服務和上門服務。”青連斌認為。

在高云霞看來，一方面，醫養結合模式，主要強調擁有醫療資源或養老資源的主體能夠結合或合作，為老年人提供醫療衛生、康復再到長期護理等服務鏈條，形成一個比較連續和完善的服務體系;另一方面，并非是要鼓勵醫養結合機構替代醫療機構的醫療服務，而是以向老年人提供慢病管理和基礎疾病等醫療服務為重點。

高云霞認為，在此基礎上，國家可以出臺相應優惠政策，鼓勵社會力量辦醫，鼓勵養老機構設立醫療或康復機構、醫保定點等，比如簡化相應審批手續等，從制度上為醫養結合提供保障，解決老年人就醫難題。