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中國經濟導報記者 | 程暉

作為我國重要的生態安全屏障，也是人口活動和經濟發展的重要區域，黃河流域將迎來新一輪重大發展機遇。

近日，中共中央、國務院印發《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）。作為指導當前和今后一個時期黃河流域生態保護和高質量發展的綱領性文件，《規劃綱要》繪就了黃河干支流流經的青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、山西、陜西、河南、山東9省區至2030年的發展藍圖，并中期展望至2035年，遠期展望至本世紀中葉。這個區域的國土面積約130萬平方公里，2019年年末總人口約1.6億人。

9省區密集調研共推高質量發展

黃河流域生態保護和高質量發展去年正式上升為重大國家戰略，整個流域迎來前所未有的發展機遇。去年以來，9省區黨政負責人密集調研黃河流域生態保護和高質量發展。

青海作為黃河源頭省、干流省，為切實扛起“源頭責任”“干流擔當”，全面貫徹落實黨中央國務院推進黃河流域生態保護和高質量發展的總體部署，在前期調研的基礎上，研究起草了《黃河青海流域生態保護和高質量發展規劃（初稿）》，并在北京召開院士、專家座談會，為青海省進一步落實落細黃河流域生態保護和高質量發展理清了思路。2020年青海省編制完成《青海省黃河流域生態保護和高質量發展水利專項規劃》，提出重大項目清單，并擬定三年行動方案，細化分解年度工作目標、任務和舉措，將規劃內容具體轉化為實實在在的行動。

今年6月份，山東省委書記劉家義就推進山東省黃河流域生態保護和高質量發展到菏澤、濟南、德州、東營等地調研。他表示，把黃河生態環境保護和修復工作擺在重要位置，提高黃河沿岸、大堤兩岸植被覆蓋率，加大黃河流域污染治理，更加注重涵養水源，打造沿黃生態帶、文化旅游帶。山東省還通過政府引導基金的形式，帶動更大規模的社會投資，引導社會資金流向黃河流域生態保護和高質量發展領域。

甘肅省委6月份召開專題會議，研究推進黃河流域生態保護和高質量發展工作。按照計劃，今年，甘肅省將推進甘南黃河上游水源涵養、隴中隴東黃土高原區水土流失治理和祁連山保護等重大項目和重點工程建設；突出黃河背景、黃河特色，深度謀劃、壓茬推進重大文旅項目。

四川省委副書記、省長黃強在調研時強調，把高質量創建若爾蓋國家公園作為推動四川黃河流域生態保護和高質量發展的頭等大事，與此同時，推動解決西成鐵路相關梗阻問題，加快建設進度，加強高速公路、機場等互通互聯、合作發展，發揮豐富的紅色資源優勢，攜手推動紅色旅游發展。

河南省委常委、常務副省長周霽近期到三門峽市調研黃河流域生態保護和高質量發展相關工作。他強調，在黃河生態廊道建設中堅持保護優先、綠色發展，以自然恢復為主、人工修復為輔，宜農則農、宜林則林，科學選擇本地鄉土樹種草種，因地制宜發展農業、林業，著力建設生態廊道、致富廊道、幸福廊道；要堅持規劃先行，統籌產業規劃、生態規劃、國土空間規劃多規合一，實現生態效益、經濟效益、社會效益共贏。

內蒙古自治區黨委副書記、自治區主席王莉霞深入巴彥淖爾市、鄂爾多斯市調研，強調要堅持生態優先、綠色發展，堅決抓好黃河河道亂占亂建等問題整治，控制好面源污染，保護好沿河生態環境，做好灘區移民遷建，推進山水林田湖草沙統籌治理，持續提升黃河水安全、水資源、水環境、水生態保障水平。

破解黃河流域五大發展難題

黃河是我國重要的生態安全屏障，也是人口活動和經濟發展的重要區域，在國家發展大局和社會主義現代化建設全局中具有舉足輕重的戰略地位。但多年來，黃河一直“體弱多病”，生態本底差，水資源十分短缺，水土流失嚴重，資源環境承載能力弱，沿黃各省區發展不平衡不充分問題尤為突出。《規劃綱要》總結，黃河的問題綜合表現在“五個最大”：

黃河流域最大的矛盾是水資源短缺。上中游大部分地區位于400毫米等降水量線以西，氣候干旱少雨，多年平均降水量為446毫米，僅為長江流域的40%；多年平均水資源總量為647億立方米，不到長江的7%；水資源開發利用率高達80%，遠超40%的生態警戒線。

黃河流域最大的問題是生態脆弱。黃河流域生態脆弱區分布廣、類型多，環境污染積重較深，水質總體差于全國平均水平。

黃河流域最大的威脅是洪水。水沙關系不協調，下游泥沙淤積、河道擺動、“地上懸河”等老問題尚未徹底解決，下游灘區仍有近百萬人受洪水威脅。

黃河流域最大的短板是高質量發展不充分。沿黃各省區產業倚能倚重、低質低效問題突出，以能源化工、原材料、農牧業等為主導的特征明顯，缺乏具有較強競爭力的新興產業集群。

黃河流域最大的弱項是民生發展不足。沿黃各省區公共服務、基礎設施等歷史欠賬較多，城鄉居民收入水平低于全國平均水平。

在構建黃河流域生態保護方面，《規劃綱要》提出了“一帶五區多點”空間布局。“一帶”，是指以黃河干流和主要河湖為骨架，連通青藏高原、黃土高原、北方防沙帶和黃河口海岸帶的沿黃河生態帶。“五區”，是指以三江源、秦嶺、祁連山、六盤山、若爾蓋等重點生態功能區為主的水源涵養區，以內蒙古高原南緣、寧夏中部等為主的荒漠化防治區，以青海東部、隴中隴東、陜北、晉西北、寧夏南部黃土高原為主的水土保持區，以渭河、汾河、涑水河、烏梁素海為主的重點河湖水污染防治區，以黃河三角洲濕地為主的河口生態保護區。“多點”，是指藏羚羊、雪豹、野牦牛、土著魚類、鳥類等重要野生動物棲息地和珍稀植物分布區。

資料顯示，早在上世紀90年代，黃河水資源利用率就高達73%，遠超40%的“國際紅線”，過度用水導致頻繁斷流。1997年，黃河斷流226天，斷流河段長達704公里，占下游河道長度的90%。因此，《規劃綱要》在水資源方面的“著墨”頗多。水資源配置成為黃河流域生態保護和高質量發展的最大考量之一。

《規劃綱要》提出，“著力優化水資源配置”“堅持量水而行、節水優先”，把水資源作為最大的剛性約束，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，合理規劃人口、城市和產業發展。統籌優化生產生活生態用水結構，深化用水制度改革，用市場手段倒逼水資源節約集約利用，推動用水方式由粗放低效向節約集約轉變。

《規劃綱要》還在多個章、節提出了水資源保護和使用的具體要求。比如，加強上游水源涵養能力建設，筑牢“中華水塔”，保護重要水源補給地，發展高效旱作農業，實施最嚴格的水資源保護利用制度，全面實施深度節水控水行動，以節約用水擴大發展空間等。

《規劃綱要》明確，實行水資源消耗總量和強度雙控，暫停水資源超載地區新增取水許可，嚴格限制水資源嚴重短缺地區城市發展規模、高耗水項目建設和大規模種樹。堅決抑制不合理用水需求，堅決遏制“造湖大躍進”。以國家公園、重要水源涵養區、珍稀物種棲息地等為重點區域，清理整治過度的小水電開發。同時，科學配置全流域水資源。

構建“一軸兩區五極”格局

《規劃綱要》提出，要構建形成黃河流域“一軸兩區五極”的發展動力格局，促進地區間要素合理流動和高效集聚。

具體來看，“一軸”是指依托新亞歐大陸橋國際大通道，串聯上中下游和新型城市群，以先進制造業為主導、以創新為主要動能的現代化經濟廊道。“兩區”是指以黃淮海平原、汾渭平原、河套平原為主要載體的糧食主產區和以山西、鄂爾多斯盆地為主的能源富集區，加快農業、能源現代化發展。“五極”是指山東半島城市群、中原城市群、關中平原城市群、黃河“幾”字彎都市圈和蘭州－西寧城市群等，這些是區域經濟發展增長極和黃河流域人口、生產力布局的主要載體。

黃河流域農牧業基礎較好，糧食和肉類產量占全國1/3左右。煤炭、石油、天然氣和有色金屬資源儲量豐富，是我國重要的能源、化工、原材料和基礎工業基地。

國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究室主任劉云中表示，我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，黃河流域發展相對較晚，但通過合理分工、優化發展的路子，能夠形成帶動欠發達地區高質量發展的動力源。要促進產業和人口向優勢區域集中，形成以城市群為主要形態的增長動力源，進而帶動經濟總體效率提升。要破除資源流動障礙，使市場在資源配置中起決定性作用，提高資源配置效率。要發揮比較優勢，完善空間治理，對重點開發地區、生態脆弱地區、能源資源地區等制定差異化政策，分類精準施策。同時，保障民生底線，提升民生保障質量水平。

同時，《規劃綱要》還提出，構建多元紛呈、和諧相容的黃河文化彰顯區。河湟－藏羌文化區，主要包括上游大通河、湟水河流域和甘南、若爾蓋、紅原、石渠等地區，是農耕文化與游牧文化交匯相融的過渡地帶，民族文化特色鮮明。關中文化區，主要包括中游渭河流域和陜西、甘肅黃土高原地區，以西安為代表的關中地區傳統文化底蘊深厚，歷史文化遺產富集。河洛－三晉文化區，主要包括中游伊洛河、汾河等流域，是中華民族重要的發祥地，分布有大量文化遺存。儒家文化區，主要包括下游的山東曲阜、泰安等地區，以孔孟為代表的傳統文化源遠流長。紅色文化區，主要包括陜甘寧等革命根據地和紅軍長征雪山草地、西路軍西征路線等地區，是全國革命遺址規模最大、數量最多的地區之一。