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本報記者 徐蔚冰

國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，中國共有21個超大特大型城市，常住人口2.9億，約占全國人口比例的20.7%。目前，這些城市占據(jù)的國土面積16.9萬平方公里，約占全國市轄區(qū)面積的7.5%。地區(qū)GDP總量為33.6萬億元，約占全國經(jīng)濟(jì)總量的33.1%。

超大特大中心城市可持續(xù)發(fā)展是中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的重要話題，最具爭議性的莫過于個別超大特大型城市走過的“攤大餅”式發(fā)展路徑，以及對周邊中小城市的“虹吸”效應(yīng)。然而，現(xiàn)階段中國超大特大中心城市發(fā)展思路正悄然轉(zhuǎn)變。以北京為例，過去幾年，副中心通州和雄安新區(qū)相繼成為首都發(fā)展的“兩翼”。隨著“一核”輻射、“兩翼”齊飛新思路的演進(jìn)，北京城市發(fā)展路徑正在發(fā)生重大調(diào)整。

在中國經(jīng)濟(jì)時報記者的采訪中，多位專家分析認(rèn)為，在可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中，超大特大型城市必須高度重視人口和社會可持續(xù)發(fā)展，做到以人民為中心，這里的人民包括戶籍人口和非戶籍流動人口。超大特大型城市要將社會公平、社會融合、和諧生活放在更加重要的位置。

制定超大特大型城市健康基準(zhǔn)勢在必行

國務(wù)院參事室特約研究員、國家統(tǒng)計局原總經(jīng)濟(jì)師姚景源在接受本報記者采訪時指出，超大特大型城市并不是光有人口就有競爭力，而是需要更多分項指標(biāo)和維度。

姚景源認(rèn)為，過去一些城市搞行政區(qū)劃，想做大城市就把一些市撤了并起來，人口上去了，經(jīng)濟(jì)總量也上去了，就變成超大特大型城市了。但一個城市的綜合經(jīng)濟(jì)競爭力及可持續(xù)競爭力不應(yīng)該只看人口和經(jīng)濟(jì)總量，在《中國城市競爭力報告No.19》中分解為多項指標(biāo)和維度，比如可持續(xù)競爭力、經(jīng)濟(jì)活力、科技創(chuàng)新等，這些分項指標(biāo)與新發(fā)展理念緊緊吻合在一起，比如科技創(chuàng)新要成為第一動力，人才創(chuàng)新成為第一資源，還有綠色發(fā)展和協(xié)調(diào)共享等。也就是說，要制定一個超大特大型城市的健康基準(zhǔn)，當(dāng)下，我國要實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)，實現(xiàn)更新的發(fā)展內(nèi)核，這一點非常重要。

姚景源表示，原來對農(nóng)民進(jìn)城、城市化還有些誤區(qū)，過去是計劃思維，農(nóng)民離鄉(xiāng)進(jìn)城，先到四線城市再到三線城市，再到二線城市。現(xiàn)在則是農(nóng)民一腳就邁到超大特大型城市，這樣三四線城市就出現(xiàn)了很多問題，比如房價問題等。所以，超大特大型城市能有一個健康的標(biāo)準(zhǔn)非常重要。

“這個健康基準(zhǔn)應(yīng)該是‘經(jīng)濟(jì)學(xué)+社會學(xué)+人的心理學(xué)’的綜合，超大特大型城市的競爭力已經(jīng)是一門綜合學(xué)科了。”姚景源表示。

超大特大型城市應(yīng)建立高水平產(chǎn)業(yè)體系

國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部部長侯永志在接受本報記者采訪時認(rèn)為，超大特大型城市是區(qū)域經(jīng)濟(jì)綜合體，其所面臨的發(fā)展和治理要求是多元的，要構(gòu)建一個綜合的健康治理系統(tǒng)，必須建立高水平的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。而超大特大型城市要建立高水平的產(chǎn)業(yè)體系，離不開高水平的前瞻性規(guī)劃。超大特大型城市要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，也離不開良好的公共服務(wù)體系和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

侯永志分析，中國超大特大型城市與紐約、東京等世界頂級城市之間的差距，不僅在于人均GDP，更重要的是城市基礎(chǔ)設(shè)施的差距，比如防洪標(biāo)準(zhǔn)、排污管廊等。要縮小這些差距，需要良好的財政收入作為支撐。因此，做強(qiáng)超大特大型城市的經(jīng)濟(jì)實力，必須建立高水平的產(chǎn)業(yè)體系，而這離不開前瞻性的規(guī)劃。

首先，規(guī)劃要與國家戰(zhàn)略安排相契合，服務(wù)國家構(gòu)建新發(fā)展格局的要求，新發(fā)展格局最本質(zhì)的要求是實現(xiàn)高水平的自立自強(qiáng)，因此，各地在思考產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位時，需要考慮以下三個方面：一是在國家產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈實現(xiàn)自主安全可控中，每個超大城市、特大城市能發(fā)揮什么樣的作用；二是超大特大型城市要在國內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工體系中到底扮演什么樣的角色，城市產(chǎn)業(yè)體系和國家所要求的產(chǎn)業(yè)體系之間怎么融合、銜接；三是考慮中國在全球產(chǎn)業(yè)分工體系中的地位，怎樣對全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈有足夠的影響力。

其次，要堅持系統(tǒng)觀念。確保戰(zhàn)略目標(biāo)和政策工具的一致性。超大特大型城市本身是巨系統(tǒng)，而這個巨系統(tǒng)由一系列小的系統(tǒng)組成，每個小系統(tǒng)又分成一個個更小的系統(tǒng)。要堅持系統(tǒng)觀念，比如經(jīng)濟(jì)和社會治理、社會結(jié)構(gòu)、社會包容度之間的關(guān)系。超大特大型城市的規(guī)劃和布局要有前瞻性，并需要有應(yīng)急預(yù)案。

再次，謀劃要深入到產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈內(nèi)部觀察，精準(zhǔn)確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向和重點。現(xiàn)在的產(chǎn)業(yè)上下游鏈條都很長，必須深入到其中，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃做細(xì)，如果只是提出一個大方向，很難落實。

最后，要更好地發(fā)揮政府作用。一方面，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，另一方面，需要發(fā)揮好政府的作用，比如規(guī)劃制定和實施、資源動員作用。現(xiàn)在中國要想突破技術(shù)“卡脖子”的環(huán)節(jié)，就要發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)條件下的舉國體制。此外，政府公共服務(wù)內(nèi)容和水平也要不斷提高，包括環(huán)境治理等問題，這些都可以成為超大特大型城市可以量化的健康標(biāo)準(zhǔn)，但需要政府推動才能有效解決。

大中城市和小城市小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展有利于共同發(fā)展目標(biāo)實現(xiàn)

據(jù)中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長魏后凱測算，中國超大城市在現(xiàn)有擴(kuò)張的基礎(chǔ)上將會繼續(xù)增加，預(yù)計到2035年，超大城市數(shù)量將達(dá)到12個，比“七普”數(shù)據(jù)增加5個。

值得關(guān)注的是，中國的區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)了兩極化趨勢：一方面，超大特大型城市的規(guī)模過度膨脹；另一方面，部分中小城市，尤其是小城市小城鎮(zhèn)出現(xiàn)萎縮。到目前為止，雖然中國全面建成了小康社會，但兩極化的趨勢還沒有從根本上得到扭轉(zhuǎn)。

魏后凱測算，中國可能在2023年-2024年邁入高收入國家的行列，但兩極化的趨勢不利于共同富裕目標(biāo)的實現(xiàn)。

“大中城市和小城市小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)該是判斷城鎮(zhèn)化格局是否科學(xué)合理的重要標(biāo)志和超大特大型城市是否健康的基準(zhǔn)之一。假如中國的大中小城市和小城鎮(zhèn)不能協(xié)調(diào)發(fā)展，就不能建立科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化規(guī)模格局，必將影響最終實現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。”魏后凱表示。

建設(shè)多圈層結(jié)構(gòu)的都市圈

按照統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，超過300萬人口的城市可以稱作“大都市”，大都市具有集聚效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)和虹吸效應(yīng)。

隨著要素向大都市集聚，中國的超大特大型城市變得越來越大，極易出現(xiàn)“大城市病”，帶來生活成本上升、環(huán)境惡化、交通擁堵等現(xiàn)象。那么，避免“大城市病”的健康基準(zhǔn)首先要規(guī)范大城市和都市圈的理想標(biāo)準(zhǔn)。

中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛在接受本報記者采訪時提出，根據(jù)國際比較，在不考慮其他因素的情況下，整個都市圈的最大城市半徑是60公里，總面積是1萬平方公里，人口規(guī)模是2000萬。都市圈的中心城區(qū)最大容忍度是20平方公里，人口是1500萬。最理想的標(biāo)準(zhǔn)是都市圈半徑40公里，中心城區(qū)半徑是15公里，人口是800萬。

那么，在中國該如何引導(dǎo)都市圈合理發(fā)展？倪鵬飛認(rèn)為，第一，要規(guī)劃建設(shè)多圈層結(jié)構(gòu)的都市圈，結(jié)合地形地貌，形成一小時通勤半徑的外部圈層和多個30分鐘通勤半徑的城市中心圈，以及若干個15分鐘通勤半徑的微中心圈。第二，建設(shè)多組團(tuán)的規(guī)模體系，避免中心城區(qū)功能過分疊加，形成多中心并存、多組團(tuán)分工協(xié)作的格局。第三，規(guī)劃建設(shè)生態(tài)隔離帶與紅線區(qū)，防止城市無序蔓延，保障生態(tài)安全。第四，按照多層嵌套的產(chǎn)業(yè)集群體系思路，在不同的功能空間，包括微中心，合理規(guī)劃被疏解產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈的不同環(huán)節(jié)。第五，基于人口和產(chǎn)業(yè)可能的合理布局來規(guī)劃和建設(shè)各圈層、各中心的重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。現(xiàn)在超大特大型城市向外疏解很困難，根本原因是公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施沒有實現(xiàn)多中心。所以，要根據(jù)人口和產(chǎn)業(yè)變化的趨勢、需求，采取基礎(chǔ)設(shè)施先行的辦法，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的多中心組團(tuán)式的格局，這樣才有可能實現(xiàn)人口和產(chǎn)業(yè)多組團(tuán)式中心，才有可能實現(xiàn)都市圈協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。